До
принятия в 1998 г. первого Градостроительного кодекса Российской Федерации
действовали разрозненные нормативные правовые акты, которые регулировали
отношения в сфере планирования и развития территорий, архитектурно-строительного
проектирования, выдачи разрешений на строительство, непосредственно возведения
зданий и сооружений и их капитального ремонта и реконструкции, а также их
эксплуатации и сноса. Их множественность создавала определенные трудности,
связанные, в том числе с возникавшими противоречиями между ними. Принятие же
названного кодекса и тем более ― действующего с 2004 г. ГрадК РФ позволило
систематизировать соответствующие правоотношения в достаточно стройную систему
норм, в которой объединены нормы о строительстве, проектировании, зонировании,
надзоре в указанной сфере и т.д., а также четко разграничены полномочия властных
структур различного уровня и определена ответственность за нарушение
градостроительных норм.
В
данном кодексе принципами современного градостроительного законодательства
определены:
1. обеспечение
комплексного и устойчивого развития территории на основе их территориального
планирования, градостроительного 30-нирования и
планировки;
2. необходимость
учета при градостроительстве экологических, экономических, социальных и иных
факторов и осуществление его с соблюдением требований:
- технических
регламентов,
- безопасности
(предупреждения чрезвычайных ситуаций противодействия террористическим актам и
т.п.),
- охраны
окружающей среды и экологической безопасности,
- сохранения
объектов культурного наследия и ООПТ;
3. осуществление
строительства на основе документов территориального планирования, ПЗЗ и
документации по планировке территории;
4. обеспечение
инвалидам беспрепятственного доступа к объектам социального и иного
назначения;
5. обеспечение
свободного участия граждан и их объединений в процессе осуществления
градостроительной деятельности;
6.
ответственность
как органов госвласти и ОМС за обеспечение благоприятных
условий жизнедеятельности людей, так и нарушителей норм законодательства о
градостроительной деятельности, а также необходимость возмещения ими
причиненного вреда.
Субъектами
градостроительных отношений в современной России провозглашены страна в целом,
ее регионы и муниципалитеты, граждане и юридические лица (ст. 5 ГрадК РФ). Что
касается объектов этих отношений, то отдельной конкретизирующей их статьи ГрадК
РФ не содержит, тем не менее их можно подразделить на три
группы.
1. Территории
публичных образований
— страны в целом, регионов и муниципалитетов, а также их
частей:
- населенные
пункты, межселенные территории;
- элементы
планировочной структуры (кварталы, микрорайоны, зоны (массивы), месторождения,
набережные, острова, парки проч.);
- территории
объектов культурного наследия;
- зоны,
выделенные в результате сплошного или спорадического
зонирования;
- различные
территории, для которых федеральный законодатель установил специальные
требования к градостроительству — опережающего социально-экономического
развития, присоединенные в 2012 г. к г. Москве, ООПТ.
2. Участки,
которые формально являются частью вышеназванных территорий,
но юридически они отличаются них и их частей.
3. ОКС,
которые в ст. 1 ГрадК РФ определены как
здания, строения и сооружения, в том числе такие, строительство которых не
завершено, а также иные постройки, законодательно не отнесенные к капитальным
(киоски, навесы и т.п. временные постройки).
Переходя
к вопросам градостроительного зонирования отметим, что с принятием ГрадК РФ
сфера применения института зонирования была существенно расширена — оно стало
распространяться на все участки, а не только на расположенные в населенных
пунктах. Действующее законодательство предусматривает следующие составляющие
зонирования:
- непосредственно
градостроительное зонирование —
представляющее собой зонирование территорий муниципалитетов для определения в их
составе территориальных зон и установления градрегламентов. Оно проводится на
основании утвержденных ПЗЗ, которые являются ключевым документом, определяющим
порядок землепользования, как в населенных пунктах, так и вне их границ. В
результате такого зонирования определяются жилые, общественно-деловые,
производственные и другие зоны, а также устанавливаются предельные допустимые
размеры участков и параметры разрешенного строительства;
- территориальное
планирование,
которое направлено на определение назначения тех или иных территорий исходя из
совокупности их социальных, экономических, экологических
и иных факторов для того, чтобы обеспечить их устойчивое развитие, а также
инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечить учет интересов
всех участников градостроительных отношений.
Как
отмечено выше, при градостроительном зонировании определяются терзоны, для
каждой из которых в ПЗЗ указаны границы и прописан градрегламент. Целями
разработки ПЗЗ, их последующего утверждения и дальнейшего соблюдения
являются:
- создания
условий для устойчивого развития территорий муниципалитетов, сохранения
окружающей среды и объектов культурного наследия;
- создания
условий для дальнейшей планировки территорий
муниципалитетов;
- обеспечения
прав и законных интересов частных лиц, в том числе правообладателей участков и
ОКС;
- создания
условий для привлечения инвестиций. ПЗЗ включают в себя порядок их применения и
внесения в них изменений; карту градостроительного зонирования;
градрегламенты.
Учитывая
значение ПЗЗ для регулирования вопросов застройки и землепользования,
законодательство подробно регулирует вопросы их разработки, обсуждения и
последующей корректировки (при необходимости). Порядок применения ПЗЗ и внесения
в них изменений включает в себя разделы о регулировании ОМС процессов
землепользования и застройки, о том, как можно изменить ВРИ ЗУ и ОКС; как должна
готовиться Документация по планировке территории; каков порядок проведения
публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; как в последующем
вносить изменения в ПЗЗ; как регулировать иные вопросы, связанные с процессами
землепользования и застройки.
Подготовка
проекта ПЗЗ может быть осуществлена в отношении:
- территорий
поселений, городских округов;
- частей
территорий поселений, городских округов;
- межселенных
территорий в случае планирования их застройки.
Порядок подготовки ПЗЗ определен в ст. 31
ГрадК РФ. Решение о начале разработки ПЗЗ принимается главой местной
администрации с установлением этапов градостроительного зонирования, порядка и
сроков проведения работ. Это решение в обязательном порядке подлежит
опубликованию. Кроме того процесс рассмотрения проекта ПЗЗ предусматривает их
общественные слушания. Утверждает же ПЗЗ представительный
ОМС.
Важнейшей
частью ПЗЗ является градрегламент, в котором указываются:
- ВРИ
ЗУ и ОКС;
- предельно
допустимые (минимальные и (или) максимальные) размеры участков и параметры
разрешенного строительства или реконструкции ОКС;
- ограничения
в использовании участков и ОКС.
При
этом определяемые этими регламентами ВРИ ЗУ, то они могут быть: основными,
условно разрешенными и вспомогательными (последние допустимы только как
дополнительные по отношению к основным и условно разрешенным). При этом условно
разрешенный ВРИ ЗУ является специфичным: он носит временный характер (на период
невозможности использования объекта по основному назначению) и законодательством
предусмотрена отдельная процедура по его установлению.
ВРИ
ЗУ устанавливаются применительно к каждой терзоне. При этом правообладатели
участков самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований выбирают
для своих участков основные и вспомогательные ВРИ ЗУ (за исключением участков,
предоставленных органам публичной власти и созданным ими учреждений и
предприятий). Данная норма корреспондируется с положениями ЗК РФ (ст. 7) о том,
что любой ВРИ ЗУ из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается
самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. ВРИ ЗУ
устанавливается двумя способами:
- путем
выбора его вида самостоятельно правообладателем участка из предусмотренных
зонированием территорий;
- при
отсутствии утвержденных ПЗЗ разрешенное использование участков может также
определяться в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой
они расположены.
При
этом важно понимать, что институт градостроительного зонирования (в результате
действия которого правообладатель как раз сам и выбирает ВРИ ЗУ из числа
разрешенных градостроительным регламентом, не получая для этого каких-либо
дополнительных разрешений и согласований со стороны ОМС), противопоставляется
разрешительному порядку (когда ВРИ ЗУ определяется ОМС). Таким образом,
существует два принципиально различных подхода к разрешенному
использованию:
- указывать
запрещенные на данной территории виды деятельности (тогда разрешено все, что не
запрещено);
- прямо
указать, что осуществлять можно (тогда все, что не разрешено —
запрещено).
Оба
подхода имеют достоинства и недостатки. Так, исчерпывающий перечень запрещений
сформулировать вряд ли возможно, поэтому предлагается руководствоваться
позитивным методом, т.е. поименовывать разрешенные на участке виды деятельности.
С другой стороны, негативные предписания труднее обойти, а контролировать
соблюдение запретов всегда проще.
Для
обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной
структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ
участков, на которых расположены ОКС, границ участков, предназначенных для
строительства и размещения линейных объектов осуществляется планировка
территории.
Проект
планировки территории
состоит из его основной части и материалов по его обоснованию. Основная часть
проекта планировки включает в себя:
1) чертеж,
на котором отображены:
- красные
линии,
- линии,
обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и
транспортной инфраструктур проходы к водным объектам общего пользования и их
береговым полосам,
- границы
зон планируемого размещения объектов социально- культурного и
коммунально-бытового назначения, иных ОКС,
- границы
зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного
значения;
2) положения
о размещении ОКС общегосударственного, регионального или местного значения, а
также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности
и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального,
транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для
развития данной территории.
На
основании проекта планировки территории разрабатывается проект ее межевания с отображением на
нем красных линий, линий отступа от них в целях определения места допустимого
размещения ОКС, а также границ: застроенных и еще только формируемых участков;
участков, на которых предусматривается разместить ОКС публичного значения;
территорий объектов культурного наследия; ЗОУИТ; зон действия публичных
сервитутов.
Для
любого застроенного или предназначенного под строительство (реконструкцию) ОКС
(за исключением линейных объектов) участка основным градостроительным документом
является его градостроительный план. Подготовка такого плана осуществляется либо
сразу в составе вышеуказанного проекта межевания территории либо позже — в виде
отдельного документа. На указанном плане участка
отображаются:
- его
границы;
- границы
зон действия публичных сервитутов;
- минимальные
отступы от границ участка в целях определения мест допустимого размещения
ОКС;
- информация
о градрегламенте (в том числе обо всех предусмотренных этим регламентом ВРИ
ЗУ);
- информация
о разрешенном использовании данного участка, о требованиях к назначению,
параметрам и размещению на нем ОКС;
- границы
зоны планируемого размещения ОКС для публичных нужд;
- информация
обо всех расположенных в границах участка ОКС и объектах культурного
наследия;
- технические
условия подключения ОКС к сетям инженерно- технического
обеспечения;
- другие
сведения, предусмотренные
ч.3 ст. 57.1 ГрадК РФ.
Также
градостроительный план участка может содержать информацию о возможности или
невозможности его раздела.
Контрольные
вопросы на тему 2.4. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ: ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯИ
ЗАСТРОЙКИ, КАРТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ, ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ
РЕГЛАМЕНТЫ
1. Что
такое градрегламент? Как он утверждается? На какие земли его действие не
распространяется?
2. Кем
утверждаются ПЗЗ?
3. Какие
сведения отображаются на градостроительном плане
участка?