Современный
государственный земельный контроль (госземнадзор) — это деятельность
уполномоченных ФОИВ (ими являются Росреестр Россельхознадзор, и Росприроднадзор)
по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений земельного
законодательства.
Также
он предусматривает систематическое наблюдение за исполнением требований
законодательства, анализа их исполнения. Так как такой контроль возложен сразу
на три федеральные структуры, то очень важно четко разграничить их сферы
ответственности.
Сейчас
Росреестр осуществляет надзор за соблюдением требований
законодательства:
-
о
недопущении: самовольного занятия участков; их использования без документов,
разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; самовольной уступки права
пользования землей; самовольной мены участками;
-
переоформлении
юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного)
пользования участками (как отмечено выше — на право аренды или
собственности);
-
об
использовании участков по целевому назначению и о недопущении длительного (более
трех лет) неиспользования участков, предназначенных для сельхозпроизводства или строительства;
-
при
предоставлении ОМС участков гражданам и юридическим лицам;
-
по
приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому
назначению;
-
о
сохранности межевых знаков границ участков.
Россельхознадзор
контролирует соблюдение требований:
-
о
недопустимости самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного
почвенного слоя, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с
пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и
отходами;
- об
улучшении земель и охране почв от эрозии и других процессов, ухудшающих их
качественное состояние, а также за выполнением обязательных мероприятий в этой
части;
- об
обязательности использования участков предназначенных для ведения
сельхозпроизводства и осуществления связанной с ним
деятельности;
- при
проведении мелиорации земель.
Росприроднадзор
является органом, который осуществляют надзор за
соблюдением:
- обязанностей
по рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений полезных
ископаемых, при строительных, мелиоративных, изыскательских и иных
работах;
-
требований
и выполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от
эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние
земель;
-
режима
использования участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных
объектов;
- требований
о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя
почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с
пестицидами и агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами при этом в
целях разграничения надзорных полномочий Россельхознадзора и Росприроднадзора
установлено, что первый осуществляет их в отношении только таких земель, оборот
которых регулируется Законом об обороте сельхозземель, а второй — в отношении
всех остальных земель.
Региональные
органы в таком надзоре не участвуют, но все три вышесказанные федеральные службы
имеют территориальные подразделения во всех субъектах Российской Федерации,
причем иногда, такие подразделения создаются сразу для нескольких
регионов.
Основной
формой госземнадзора являются проверки соблюдения органами госвласти и
ОМС, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами,
предпринимателями-индивидуалами и гражданами требований земельного
законодательства. Такие проверки могут быть как плановыми, так и внеплановыми.
При этом плановой проверке участок подлежит не чаще, чем раз в три года; план
проверок, разрабатываемый на очередной календарный год, подлежит согласованию с
органами прокуратуры. Внеплановые же проверки проводятся только в указанных
случаях:
- истек
срок исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения
(по результатам предыдущей проверки);
- поступила
информация о том, что нарушаются права гражданина как потребителя или
имущественные права субъекта земельных правоотношений, либо о том, что причинен
вред жизни или здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам
культурного наследия, безопасности государства, что возникла чрезвычайная
ситуация природного или техногенного характера, либо о том, что такая угроза
возникла;
- дано
поручение Президента РФ или Правительства РФ либо есть требование прокурора
провести такую внеплановую проверку по материалам и обращениям, поступившим в
органы прокуратуры;
- в
ходе административного обследования участка выявлены признаки нарушения
законодательства.
Новацией
последних лет стал переход к риск-ориентированному подходу при осуществлении различных
видов государственного контроля (надзора), суть которого в том, что подход к
проверяемым лицам и объектам дифференцирован в зависимости от категории риска
(она определяется вероятностью несоблюдения обязательных требований) или степени
опасности (она определяется тем, насколько тяжелыми могут быть негативные
последствия). При организации госземнадзора этот подход также реализован. Так
для земель, в отношении которых надзор осуществляется Росреестром, установлены
следующие категории риска.
1.
К среднему риску
отнесены:
- кладбища,
места, где происходит захоронение и размещение твердых бытовых отходов, а также
территории, примыкающие к ним;
- земли
предназначенные для гаражного или жилищного строительства.
2.
К умеренному риску отнесены
земли:
- граничащие
с землями ООПТ, лесного фонда, или запаса;
-
граничащие
с землями сельхозназначения земли населенных пунктов, промышленности и иного
специального назначения;
- земли
сельхозназначения, смежные с населенными пунктами.
3.
Для всех остальных участков риск признан низким.
Для
земель, надзор за которыми возложен на Россельхознадзор, установленыследующие
категории.
1.
Участки среднего риска -
это:
- мелиорированные
участки;
- смежные
с участками, на которых расположены крупные птицы или животноводческие
комплексы;
- участки,
кадастровая стоимость которых на 50% и более выше, чем в среднем по
муниципалитету.
2.
Участки умеренного риска -
это:
- смежные
с землями промышленности и иного специального назначения;
- в
границах которых расположены магистральные трубопроводы;
- смежные
с участками, на которых расположены птице или животноводческие комплексы (с
мощностью менее, чем соответствующие среднему риску).
3.
Участки низкого риска — все иные
участки.
При
этом привлечение правообладателя участка к административной ответственности за
порчу земель или за невыполнение предписаний органов госземнадзора, влечет за
собой возрастание категории риска такого участка до следующей (соответственно,
до среднего или умеренного риска).
С
2017 года установлена следующая периодичность проведения плановых проверок
участков в рамках госземнадзора: при среднем риске — не чаще чем раз в три года;
а при умеренном — не чаще чем раз в
пять лет. В отношении же участков, отнесенных к категории низкого риска,
плановые проверки вообще больше не проводятся.
Близкие
к госземнадзору задачи решаются и при муниципальном земельном контроле,
который охватывает все объекты земли и участки в границах соответствующего
муниципалитета. Такой контроль — это деятельность ОМС по контролю за соблюдением
органами госвласти и ОМС, юридическими лицами, предпринимателями-индивидуалами и
гражданами требований законодательства в отношении участков и других объектов
земельных отношений, за нарушение которых предусмотрена юридическая
ответственность. При этом лица, на которых возложен этот контроль, не могут
самостоятельно привлекать правонарушителей к ответственности, и выявляя
нарушения, они направляют информацию об этом в органы
госземнадзора.
Кроме
того, общественными организациями и гражданами ведется общественный земельный контроль,
предметом которого является, в первую очередь, соблюдение органами госвласти и
ОМС порядка подготовки и принятия решений, затрагивающих права и законные
интересы граждан и юридических лиц. Также этим видом контроля охвачены иные
вопросы соблюдения установленных требований по использованию и охране земель.
Участие граждан в его осуществлении регулируется федеральными законами и другими
актами, носящими универсальный характер для разных сфер
деятельности.
Следует
признать, что даже при непротиворечивом законодательном регулировании и надежно
организованном госземнадзоре (дополненным еще и муниципальным контролем) все
равно возникают земельные споры.
Все
земельные споры можно подразделить на две группы.
1. Носящие гражданско-правовой характер —
они связаны:
-
с
признанием права на участок;
- договором
по его использованию (например, о заключении, изменении либо расторжении
договора аренды или сервитута);
- устранением
препятствий по осуществлению правомочий в отношении участка и находящейся на нем
недвижимости (негаторное требование);
-
его
истребованием из чужого незаконного владения (виндикационное
требование);
- установлением
в отношении него фактов, имеющих юридическое значение;
- возмещением
вреда;
- признанием
недействительными включенных в ЕГРН сведений;
-
оспариванием
его кадастровой стоимости;
- его
принудительном изъятием для публичных нужд (фактически — это спор о размере
компенсации).
Для
принятия решения по таким спорам суду не требуется прибегать к помощи
специализированных земельных (землеустроительных) экспертов (в последних двух
случаях экспертиза если и требуется, то иного неземлеустроительного
характера).
2.
Связанные с тем, что объект правоотношения — участок индивидуализируются посредством
межевания его границ. Это споры, связанные:
- с
признанием недействительными результатов межевания;
-
установлением
границ участка;
- исправлением
кадастровой ошибки.
Во
всех этих случаях суду нужны эксперты-землеустроители (как и в спорах о
принудительном изъятии ненадлежаще используемого участка).
Согласно
действующему Основному закону, правосудие в нашей стране осуществляется только
судом, поэтому все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Этим
занимаются суды общей (по спорам, одной из сторон которых выступают граждане) и
арбитражной юрисдикции (по спорам с участием юридических лиц, а также
граждан-предпринимателей) в соответствии с гражданско-процессуальным и
арбитражно-процессуальным законодательством.
Кроме
того, спор может быть передан в третейский суд. Это может быть как постоянно
действующий суд, так и созданный для разрешения конкретного спора (такие суды
формируются спорящими сторонами). Решение третейского суда исполняется
добровольно, а если оно не исполнено обязанным лицом добровольно, то сторона, в
пользу которой вынесено решение, может обратиться в суд или арбитражный суд (по
подведомственности) с просьбой выдать ей исполнительный лист.
Контрольные
вопросы на тему 1.5.
ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ И РАЗРЕШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ
1. Охарактеризуйте
основные причины земельных споров.
2. Возможно
ли рассмотрение земельного спора в третейском суде?
3. На
какие органы возложен госземнадзор? Как между ними разграничены сферы ведения?