Право
в целом, как система обязательных норм, так и каждая отдельная его отрасль
основаны на принципах таких формализованных положениях, которые определяют
содержание и характер всех других норм, составляющих эти систему иди отрасль (их
еще называют основополагающими началами соответствующей отрасли). В современной
России такие принципы закреплены конституционно ― в ст. 9, 35, 36 и 72
Основного Закона, согласно которым:
- земля
используется и охраняется как основа жизни и деятельности проживающих на
соответствующей территории народов (ч. 1 ст. 9), но при этом ее собственниками
могут быть частные лица, государственные и муниципальные образования, также
допускаются и иные формы земельной собственности (ч. 2 ст. 9). Фактически
сочетание этих частей одной статьи Конституции РФ закреплен баланс между
частными и публичными интересами в земельно-имущественной сфере. Дальнейшее
развитие этот баланс получил в нормах ГК РФ и ЗК РФ;
- никто
не может быть лишен его имущества иначе, как решением суда. Принудительное
отчуждение имущества для госнужд допускается только при условии его
предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Эти принципиальные
положения развиты в нормах ГК РФ и ЗК РФ, определивших порядок и условия изъятия
участков для таких нужд, а также в случае их ненадлежащего
использования;
- граждане
и их объединения могут обладать землей на праве частной собственности свободно
владея, пользуясь и распоряжаясь ею, но это не должно наносить ущерб окружающей
среде или нарушать права и законные интересы иных лиц (ч. 1 и ч. 2 ст. 36).
Таким образом в Основном Законе провозглашено право граждан иметь землю в
частной собственности, но это право ограничено необходимостью экологическими
требованиями и необходимостью считаться с правомерными интересами иных
лиц;
- условия
и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3
ст. 36), в основе землепользования лежат нормы закона;
- вопросы
владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство
находятся в совместном федерально- региональном ведении (подп. «в», «к» ч. 1 ст.
72).
Что
касается специальных (отраслевых) принципов земельного права, то они закреплены
в ЗК РФ как в основном законодательном акте данной отрасли (п. 1 ст. 1). К ним
отнесены следующие принципиальные положения.
1. Принцип
учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, который развивает
конституционное положение о земле как основе жизни и деятельности народов.
Данный принцип предусматривает, что регулирование земельных отношений
осуществляется исходя из представлений о земле одновременно,
как:
- о
природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части
природы;
- природном
ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном
хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности;
- недвижимом
имуществе, имуществе, объекте права собственности
и
иных прав.
2.
Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и
средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в
качестве недвижимости. Согласно этому принципу в земельном законодательством
установлен ряд ограничений хозяйственной свободы правообладателей участков для
обеспечения охраны окружающей среды и продовольственной безопасности страны (с
учетом ценности соответствующих земель, их пригодности для использования в
сельхозпроизводстве). В развитие данного принципа последующими нормами ЗК РФ
установлено, что сельхозугодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой
охране, а те из них, что отнесены к особо ценным продуктивным могут быть
включены в перечень таких земель, использование которых для других целей вообще
не допускается (п. 1 и 4 ст. 79 ЗК РФ).
3.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, также как и первые два
развивает конституционное положение о том, что земля является основой жизни и
деятельности народов. Но если соблюдение первых двух принципов лишь косвенно
содействует охране жизни и здоровья людей, то этот принцип содержит прямое
указание. Согласно нему при осуществлении деятельности по использованию и охране
земель необходимо принимать такие специальные решения (выполнять такие
действия), которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека и
предотвратить вредное воздействие на его здоровье (даже если это потребует
больших затрат). Реализация данного принципа обеспечивается нормами не только
земельного права, но и иных отраслей.
4.
Принцип об участии граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных
организаций в решении вопросов, касающихся их земельных прав, означает, что все
они могут принимать участие в подготовке решений, которые в дальнейшем способны
оказать воздействие на состояние земель. В силу этого принципа граждане и
общественные организации фактически признаются непосредственным участникам
отношений в области управления земельным фондом, поскольку органы госвласти и
ОМС, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить им
возможность такого участия (в порядке и в формах, которые установлены
законодательством). Примерами реализации данного принципа в нормах земельного
законодательства является требование обязательности общественных слушаний при
установлении публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ). Также для граждан,
общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций
предусмотрена возможность осуществлять общественный земельный контроль за
деятельностью органов госвласти и ОМС, когда те принимают решения, затрагивающие
их земельные права (п. 1 ст. 72.1 ЗК РФ).
5.
Принцип о единстве судьбы участков и прочно связанных с ними объектов означает,
что все прочно связанные с участками объекты следуют судьбе этих участков, как
главной вещи. Данный принцип фактически объединил в одну сложную вещь
(земельно-имущественный комплекс) участок и другие недвижимые объекты, которые
настолько прочно связаны с землей, что их перемещение невозможно без
несоразмерного ущерба их назначению. В статье 35 ЗК РФ (п. 1, 4) этот принцип
развит следующим образом: отчуждение здания (или сооружения), находящегося на
участке проводится только вместе с этим участком (а участка ― вместе со
зданием); если же такое здание находится на чужом участке, то в случае перехода
права собственности на него к его приобретателю переходит право на использование
той части участка, которая занята этим зданием и необходима для его
использования.
6.
Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий означает, что изменение целевого назначения этих земель для иных
целей ограничивается или вообще запрещается. Практическая реализация этого
принципа осуществлена, главным образом, в Законе о переводе земель, который
содержит ограниченный перечень оснований и условий, когда допускается изменение
целевого назначения земель и участков.
7.
Принцип платности землепользования предусматривает, что использование земли
осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации. Причем платежи за землю не
зависят от факта ведения хозяйственной деятельности на земельном участке и ее
результативности, что стимулирует его правообладателя к эффективному
землепользованию и способствуют экономически обоснованному обороту земельных
участков и расположенных на них объектов недвижимости. В современной России
такая платность была введена с 1992 г., тогда как в советский период
принципиальным положением была как раз бесплатность пользования
землей.
8.
Принцип деления земель по целевому назначению на несколько категорий
предусматривает, что правовой режим земель определяется как раз исходя из их
принадлежности к той или иной целевой категории и разрешенного использования.
Такое деление всего земельного фонда на категории, отличающиеся по своему
целевому назначению, свойственно как современному, так и советскому земельному
праву. Впрочем, утвержденные Правительством РФ еще в 2012 г. Основы
госземполитики предусматривают отказ от данного принципа (но это пока не
реализовано).
9.
Принцип разграничения госсобственности на землю предусматривает, что все
неприватизированные (неразграниченные по формам собственности) земли должны быть
отнесены к одному из трех уровней публичной земельной собственности
(федеральной, региональной или муниципальной). Причем, правовые основы и порядок
такого отнесения (разграничения) могут быть установлены только федеральными
законами. Поэтому, хотя необходимость разграничения была очевидна уже в начале
90-х гг. XX столетия, процесс разграничения не начинался, пока в 2001 г. не был
принят соответствующий закон. В настоящее время такое разграничение все еще
продолжается (к соответствующим уровням публичной собственности отнесено порядка
60% площади земель, подлежащих разграничению).
10.
Принцип о дифференцированном подходе к установлению правового режима земель
означает, что при определении такого режима всегда учитываются природные,
социальные, экономические и иные факторы (все земли имеют различное качество,
отличаются друг от друга своим назначением, природными характеристиками, имеют
различное экономическое и социальное значение для
общества).
11.
Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан заключается в
том, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах
всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное
владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Этот
принцип, а также нормы, развивающие его, обеспечивают соблюдение баланса
публичных и частных интересов в земельных правоотношениях.
12.
Принцип о разграничении действия норм гражданского и земельного законодательства
— обо отрасли в той или иной мере регулируют отношений по использованию ― земель
позволяет избежать противоречия между нормами указанных
отраслей.
13.
Принцип о государственном регулировании процессов приватизации земли получил
свое развитие в различных нормативных актах. Например, с 2015 г. способ
предоставления участков в собственность частных лиц не выбирается самостоятельно
предоставляющим их органом (в большинстве случаев ― ОМС), а определен
непосредственно в ЗК РФ.
Также
нормы земельного права не должны противоречить межотраслевым принципам, которые
распространяются на несколько отраслей права (преимущественно на смежные).
Такими являются принцип экологизации, общий для земельного и экологического
права, а также принципы участия граждан и их объединений в вопросах, касающихся
их прав, и застройки участка на основании правил землепользования и застройки,
общие для земельного и градостроительного права.
Эти
принципы определяют направленность и содержание правовых норм, регулирующих как
весь комплекс земельных правоотношений (в том числе их имущественные и
природоохранные аспекты), так и проведение землеустроительных и кадастровых
работ.
В
настоящее время правовой основой проведения землеустройства являются ЗК РФ и
Закон о землеустройстве, который предусматривает, что оно объединяет целый
комплекс мероприятий.
1.
Изучение состояния земель. Эти работы проводятся для получения информации об их
количественном и качественном состоянии и включают в себя:
- почвенные,
геоботанические и другие обследования и изыскания для получения информации о
состоянии земель и выявления таких земель, которые подвержены эрозии и другим
негативным воздействиям;
- качественную
оценку земель как средства сельхозпроизводства;
- различные
инвентаризации земель, позволяющие выявить неиспользуемые земли, а также
используемые нерационально или не по целевому назначению.
2.
Планирование и организация их рационального использования, а также их охрана.
Результаты этих работ, в том числе природно-сельскохозяйственное районирование
земель позволяют распределять земли в соответствии с перспективами развития
экономики, улучшать организацию территорий.
3.
Описание местоположения объектов землеустройства, которыми в настоящее время
признаны территории регионов и муниципалитетов и их части; а также установление
их границ на местности. Все документы и материалы, полученные при выполнении
этих работ, комплектуются в землеустроительное дело, один экземпляр которого
бесплатно передается в государственный фонд данных.
4.
Организация рационального использования земель в сельхоз-производстве, а также
территорий, которые используются общинами малочисленных народов
(внутрихозяйственное землеустройство). Этот вид мероприятий предусматривает
выполнение различных работ природоохранного характера ― по улучшению
сельхозугодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель,
рекультивации нарушенных земель, защите от эрозии и других негативных
воздействий.
Проводить
все виды работ по землеустройству могут любые юридические лица или
индивидуальные предприниматели без каких-либо специальных разрешений и
уведомлений органов госвласти или ОМС (но в случаях, связанных с охраной
объектов культурного наследия, для проведения землеустроительных и некоторых
других работ такие разрешения все-таки требуются).
В
то же время за государством сохраняются ключевые полномочия регулирования в
сфере землеустройства. Так, например, федеральными полномочиями по такому
регулированию являются:
- определение
порядка проведения землеустройства и экспертизы его
документации;
- координация
деятельности органов власти разных уровней при проведении
землеустройства;
- непосредственно
организация проведения землеустроительных работ на федеральных
землях;
- надзор
в области землеустройства;
-
разработка
и согласование генеральной схемы землеустройства территории страны; ее
последующая реализация;
- управление
фондом полученных при землеустройстве данных, а также иные установленные
федеральными законами полномочия. Законодательством определено, что проведение
землеустройства возможно в Инициативном порядке (инициировать его могут как
органы госвласти и ОМС, так и правообладатели участков) или по решению суда. Но
в целом ряде случаев, прямо предусмотренных законом, проведение землеустройства
обязательно, это:
- установление
и изменение границ его объектов;
- выявление
нарушенных земель, а также земель, подверженных эрозии и другим негативным
воздействиям;
- проведение
мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации уже нарушенных
земель, защите земель от эрозии и других негативных воздействий.
В
целях обеспечения соблюдения проводящими землеустроительные работы лицами,
требований законодательства и технических условий органами Росреестра
осуществляется надзор за проведением землеустройства (до тех пор, пока эти
работы не окончены). А после их завершения и передачи заказчику их результатов в
виде землеустроительной документации по его решению может быть проведена кроме
того ее государственная экспертиза.
Следует
отметить, что к настоящему времени изначальная редакция Закона о землеустройстве
претерпела значительную корректировку, и как регулятор соответствующих отношений
этот Закон стал не вполне пригоден.
Так,
в 2005г. определение координат границ объектов землеустройства было заменено
описанием их местоположения, что привело к снижению точности землеустроительных
работ; с 2006 г. из состава землеустроительных исключены геодезические и
картографические работы; в 2008 г. не только упразднено территориальное
землеустройство (как один из двух его видов), но участки перестали быть его
объектами; в 2014 г. и 2015 г. из числа объектов землеустройства исключены ЗОУИТ
(сначала только связанные с охраной объектов культурного наследия, а год спустя
- все остальные); с 2018 г. объектом землеустройства больше не являются
территории населенных пунктов и терзоны.
В
результате законодательное обеспечение землеустройства на федеральном уровне
стало фрагментарным, а его назначение ― неясным. Поэтому в настоящее время
ведется работа по совершенствованию его законодательного
обеспечения.
Текущая
фаза в развитии отечественного землеустройства и его правового регулирования
характеризуется наличием общественно-политического запроса на изменение
посредством специального землеустроительного механизма сложившегося отношения к
национальному богатству ― земле. Необходимость переустройства земельного
хозяйства, наведения в нем порядка роднит то и нынешнее время.
Что
касается кадастровых работ, то они ведутся с 2008г. ― именно тогда произошла
передача полномочий межевать участки от инженеров-землеустроителей к кадастровым
инженерам (тогда то и появилась это новая для нашей страны профессия, согласно
Закону о кадастре). С тех пор кадастровая деятельность ― это выполнение
кадастровых работ и оказание связанных с этим услуг. Выполняющие ее инженеры
занимаются не только участками, но и другими недвижимыми объектами ― ОКС,
помещениями в них, машино-местами. Это обусловлено тем, в 2008 г. произошел
переход от ранее раздельно проводимых ГЗК и учета жилой и нежилой недвижимости к
объединенному ГКН.
Особенность
кадастровых работ в том, что их результаты (документы) имеют только одну цель —
документационное обеспечение постановки на кадучет участка или иного недвижимого
объекта (либо уточнение его учетных характеристик или снятие с такого учета).
При этом кадастровые инженеры готовят следующие документы.
Межевой
план
— это документ об участке, составленный на основе кадастрового плана
соответствующей территории (или кадастровой выписки о соответствующем участке),
в котором указаны как ранее уже внесенные в ЕГРН сведения об участке либо о его
части, так и подлежащие внесению в реестр. Такой план состоит из двух
частей:
1) текстовой
— в ней указываются сведения об участке (участках), необходимые для внесения в
ЕГРН, в том числе об использованной инженером геодезической основе, о
согласовании местоположения границ участка в форме соответствующего акта (при
необходимости такого согласования);
2) графической
— в ней воспроизводятся сведения кадастрового плана соответствующей территории
(или кадастровой выписки о соответствующем участке). Также в ней указываются
местоположение границ вновь образуемого участка (участков), либо границ его
части (частей), либо его уточняемых границ, а также доступ к другим образуемым
или измененным участкам (проход или проезд от земель общего
пользования).
Технический
план
— это документ об ОКС (в том числе об объектах незавершенного строительства) и
помещениях в них, в котором воспроизведены сведения, как уже имеющиеся в ЕГРН,
так и еще лишь подлежащие внесению в него. Этот план, также как и межевой,
состоит из двух текстовой и графической частей: в первой текстуально указываются
сведения, необходимые для внесения в ЕГРН, а во второй — воспроизводятся
сведения кадастрового плана территории или кадастровой выписки об участке, на
котором расположен обследуемый объект, а также указывается его местоположение на
участке. Для помещения же графическая часть технического плана представляет
собой план этажа (его части) здания либо сооружения с указанием на этом плане
местоположения конкретного помещения (при отсутствии этажности — местоположение
помещения указывается на плане здания или сооружения либо их
части).
Акт
обследования
— это документ, в котором по результатам осмотра места нахождения здания,
сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства с учетом сведений
о нем, ранее внесенных в ЕГРН, подтверждается прекращение существования такого
объекта (или расположенного в нем помещения) в связи с его гибелью или
уничтожением.
Карта-план
территории
— это документ, в котором отражаются результаты комплексных кадастровых работ.
Такие работы выполняются на
основании договора подряда с правообладателем участка или иного недвижимого
объекта, а в соответствии с государственном или муниципальным контрактом, их
заказчиком выступает уполномоченный ОМС муниципального района или городского
округа, соответственно финансируются они за счет средств бюджетов этих
муниципалитетов (законодательством предусмотрена однократность проведения таких
работ). Как и другие подготавливаемые кадастровым инженером документы, эта
карта-план включает в себя текстовую и графическую части. Первая состоит из:
пояснительной записки, акта согласования местоположения границ участков и
заключения согласительной комиссии о результатах рассмотрения возражений
относительно их местоположения. Вторая — включает схему границ участков с
отображением на ней также местоположения зданий, сооружений и объектов
незавершенного строительства.
Все указанные
документы подготавливаются в форме электронного документа и заверяются усиленной
квалифицированной ЭЦП подготовившего их кадастрового инженера. Впрочем,
договором подряда может быть предусмотрена также подготовка документа и на
бумажном носителе с подписью и печатью кадастрового
инженера.
Контрольные вопросы на тему 1.1. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА КАК ОБЩЕПРАВОВАЯ ОСНОВА ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ И КАДАСТРОВЫХ РАБОТ
1. Какие
принципы земельного законодательства закреплены ЗК РФ? Охарактеризуйте их.
2. Что
представляет собой кадастровая деятельность? Какие лица наделены правом
заниматься ею?
3. Охарактеризуйте
статус кадастрового инженера. Кто может им стать?
4. Какими
правами наделены кадастровые инженеры? Каковы их
обязанности?
5. Какие
требования предъявляются к юридическим лицам, оказывающим кадастровые
услуги?
6. За
что кадастровый инженер может быть исключен из СРО КИ? Может ли он выполнять
кадастровые работы после исключения из СРО КИ?
7. Какие
документы подготавливаются кадастровыми инженерами?
8. Кто
их выполняет комплексные кадастровые работы? В чем их специфика? Какие документы
необходимы для проведения таких работ?
9. Какие
документы являются результатом комплексных кадастровых работ? Какова
последовательность их проведения?
10. Когда
был образован Роскадастр? Какие задачи на него возложены в
регистрационно-учетной сфере?