В
каждой стране принимаемые ее парламентом и правительством меры по регулированию
землепользования, землеустройства и кадастровых отношений определяется
характером государственного строя, текущими задачами в экономике и иных сферах
(повлиять на которые можно что-то меняя в земельных отношениях), традициями и
другими факторами. Даже для соседних государств со схожими организацией
госвласти и системой законодательства они различны. В данном пособии для целей
краткого анализа текущих регуляторов ограничимся двумя аспектами.
Сначала
дадим общую характеристику зарубежного опыта применения правовых регуляторов
сельхозземлепользования — поскольку в условиях СССР был запрещен оборот любых
земель, и при выборе механизмов регулирования оборота земель сельхозназначения в
постсоветской России во многом был принят во внимание как раз зарубежный опыт. А
затем немного подробнее рассмотрим земельно-правовые регуляторы, применяемые в
странах, где опыт регулирования землепользования изначально был близок к
отечественному (на примере КНР, где регулирование землепользования и
землеустройства построено по советскому образцу, от которого современная Россия
отказалась), либо же процесс формирования регуляторов земельных отношений шел
достаточно равномерно, и не претерпел столько кардинальных изменений, как в
нашей стране за последнее столетие (национализация всей земли после революции
1917 г., исключение ее из системы имущественных отношений и отказ от земельного
налогообложения: и, наоборот, — радикальная земельная реформа начала 1990-х гг.)
— это страны Западной Европы, США, Канада и ряд других государств. Но так как
страны, объединенные в последнюю группу, различны по принадлежности к системам
континентального права (германо-романская правовая семья, скандинавская) и к
системе общего права, то для краткого анализа будет рассмотрено регулирование
сельхозземлепользования в ФРГ (континентальное право) и США (общее право). При
этом надо учитывать, что практически все охарактеризованные ниже регуляторы
сельхозземлепользования были проанализированы при формировании отечественной
системы регулирования оборота земель сельхозназначения, и так как отечественный
опыт управления рынком таких земель к рубежу XX-XXI вв. отсутствовал, то
большинство из них легли в основу принятого в 2001 г. соответствующего
Федерального закона.
Итак,
охарактеризуем применяемые в других странах регуляторы аграрно-земельной
сферы.
Во-первых,
отметим, что в любых социально-экономических условиях для каждой страны
важнейшей задачей было и остается сохранение сельхозземель в сфере аграрного
производства. Для этого такие земли включают в специальные зоны аграрного
землепользования. Так, во Франции, где применяется механизм территориального
планирования земель, выделяют земли сельхозпроизводства (наряду с
урбанизированными зонами, землями, занятыми лесами и заповедниками, зонами
специальной деятельности). А в США применяется зонирование —
сельхоз-урбанистические и экологические зоны, и уже в зависимости от зональной
принадлежности регламентируются купля-продажа и аренда тех или иных земель. В
Канаде выделяют так называемые зоны управления земельными ресурсами, на
территориях которых вводится особый режим использования, контроля и защиты
земель с целью поддержания экологического баланса и качественного состояния
земель (федеральный закон 1985 г. о территориальных землях). В Великобритании
аналогичным по своей сути является планирование землепользования (например, акт
по планированию городских и сельских территорий 1947 г.), а для того, чтобы
изменить вид использования сельхозземель требуется специальное разрешение. В
Бельгии таким регулятором является генеральный план национальной территории. В
Австралии в 1994 г. был введен классификатор использования и управления землями.
Общим для всех этих стран является то, что сколь либо существенное изменение
вида разрешенного использования земли не может быть самостоятельно осуществлено
в частном порядке. В современной России необходимость сохранения целевого
использования земель и участков стала одним из основных принципов Закона об
обороте сельхозземель., а деление земель по целевому назначению на категории ―
принципом земельного законодательства.
Во-вторых,
даже в странах, где уже давно сформировался гражданский оборот земель и
механизмы его рыночного саморегулирования, законодательно предусмотрены меры,
предотвращающие экономически необоснованные сделки ― для этого различные
государственные органы и общественные организации вправе выкупить выставленные
на продажу земли (они наделены правом их преимущественной покупки). Например, в
Германии наделенные таким правом госструктуры выступают в роли как бы посредника
между продавцом и «лучшим» из возможных покупателей. Во Франции эти функции
осуществляет институт специализированных учреждений по развитию землепользования
и сельхозпредприятий ―SAFER.
В-третьих,
в большинстве экономически развитых стран самых разных традиций и локализации
(Италия, Норвегия, Новая Зеландия) действуют ограничения относительно
максимально допустимых размеров сельхоз участков. Например, в Дании максимально
возможной является площадь в 150 га, но допускается и приобретение большей
земельной площади — по специальному разрешению, для получения которого нужно
доказать, что концентрация такой площади земель обусловлена спецификой
производства.
В-четвертых,
имеются ограничения по «допуску» иностранных лиц на рынок сельхозземель. Так, в
США они не могут приобрести участки, находящиеся в федеральной собственности, а
в Италии им запрещено приобретать в собственность приграничные
земли.
В-пятых,
почти во всех странах (в частности — Германия, Испания, Норвегия, Франция)
предусмотрена возможность принудительно изъять в публичную собственность (с
выплатой компенсации) необрабатываемые или нерационально используемых
сельхозземли.
В-шестых,
на обеспечение рациональности сельхозземлепользования направлено ограничение
излишней дробимости участков, которая может привести к фрагментации
землепользований, чересполосице, вклиниваниям и другим неудобств в
использовании. Соответствующие ограничительные нормы имеются в законодательстве
Германии, Испании, Италии, Норвегии и ряде других стран.
В-седьмых,
важным условием «цивилизованного» гражданского оборота земель и привлечения
инвестиций в аграрно-земельную сферу является надежная защита прав и интересов
арендаторов участков — они не должны чувствовать себя «временщиками», а
соответственно, будут проявлять более бережное и рачительное отношение к
арендуемым участкам. Поэтому в ряде стран, в частности, в Бельгии и Дании,
арендаторы наделены правом преимущественной покупки арендуемого ими участка в
случае его продажи собственником. Также законодательство многих стран (Германия,
Канада, Нидерланды, Франция и др.) допускает установление государством
предельных размеров арендной платы за частные земли.
В-восьмых,
во избежание излишней фрагментарности сельхозземлепользования в Австрии,
Германии, Норвегии, Франции и Швейцарии действует «правило недробимости и
единонаследия фермерских земель» (собственность на участок одного
лица).
В-девятых,
во многих европейских государствах (Австрия, Германия, Норвегия, Финляндия) для
того, чтобы совершить сделку купли-продажи сельхозучастка, надо получить
специальное разрешение от госоргана или муниципалитета, и если предусмотренная
договором цена явно не соответствует стоимости участка, в таком разрешении
скорее всего будет отказано. При этом в Германии и ряде других стран
законодательно преимущественным правом покупки сельхозземель наделены условно
называемые «профессиональные фермеры» — те, кто постоянно проживает вблизи с
продаваемым участком и для которых сельхоздеятельность — их основное
занятие.
В-десятых,
в Германии, Норвегии и Швеции к потенциальным приобретателям сельхозучастков
предъявляются установлены специфические требования — возрастные,
квалификационные и иные. Так, в Норвегии учитываются профессиональная
квалификация приобретателя в области ведения хозяйства; его согласие проживать
на территории приобретаемого участка (хозяйства), непосредственно своим трудом
участвовать в ведении хозяйства. А, например, в Германии купить сельхозучасток
может лишь такое лицо, которое до этого не менее 10 лет арендовало
его.
Наконец,
в-одиннадцатых, возможен и такой регулятор, как запрет отчуждать сельхозучасток
в течение определенного срока после его покупки (например, в Норвегии установлен
10-летний срок). Примерно такой же мораторий на перепродажу земельного участка,
полученного от государства, действовал и в России в 1992—1993 гг. Но в
современном российском законодательстве, как и в законодательстве большинства
развитых стран такого требования нет.
Далее рассмотрим
организацию регулирования земельных отношений в КНР, где регулирование земельных
отношений во многом сохранило подходы, сложившиеся в условиях плановой экономики
и основано на землеустроительных решениях (причем китайские землеустроители
многое заимствовали у советских и даже сейчас, в условиях рыночных реформ,
проводимых последние десятилетия остаются неизменными ключевые положения
организации проведения землеустройства — его государственный статус, соответствие
общегосударственной системе планирования, иерархичность), но при этом
адаптировано к современным рыночным реалиям. Регулирование земельных отношений
осуществляется в условиях отсутствия института частной собственности на землю и
«встроено» в многоуровневую систему планирования всего народного хозяйства (ей
соответствуют в том числе и генеральные планы использования земель); опирается
на специфичный национальный многовековой опыт госуправления и подробно
детализировано в НПА.
В
ФРГ также имеются весьма развитые наработки по законодательному регулированию
землепользования, и при этом правовой опыт этой страны не только соответствует
подходам, присущим германо-романской правовой семье (к которой принадлежит и
Россия), но и уже много раз (причем в разные временные моменты) в той или иной
степени применялся в России. Кроме того, для Российской Федерации опыт ФРГ — как
на общегосударственном уровне, так и на уровне земель (регионов Федеративного
государства) представляет больший интерес, чем опыт других европейских
стран.
В США во-первых организация использования земель (как сельскохозяйственных, так и иных) и ее законодательное регулирование опирается на традиции и инструменты общего права и на частно-государственное партнерство, а во-вторых, освоение на этапе становления государственности этой страны огромных просторов пустующих или «освобожденных» от коренного индейского населения земель также представляет интерес с точки зрения его сопоставления с освоением пространств российского государства.