Современная
система госземнадзора очень многое сохранила от практики советского периода,
когда велся государственный контроль за использованием и охраной всех земель,
задачей которого было обеспечение соблюдения министерствами, госкомитетами и
ведомствами, различными предприятиями, организациями и учреждениями, а также
гражданами требований земельного законодательства, установленного порядка
пользования землей, правильности ведения ГЗК и землеустройства для того, чтобы
землепользование было рациональным и эффективным, а также для обеспечения охраны
земель.
Такой
контроль тогда осуществляли как непосредственно Советы народных депутатов, так и
их исполнительные и распорядительные органы, а также землеустроительная служба
системы союзного и республиканского минселхозов, в состав которой
входили:
Главное
управление землепользования и землеустройства Минсельхоза
СССР;
1)главные
управления (управления) по землепользованию, землеустройству, полезащитному
лесоразведению и охране земель министерств сельского хозяйства союзных
республик;
2)управления
(отделы) по землепользованию, землеустройству, полезащитному лесоразведению и
охране земель министерств сельского хозяйства автономных республик, управлений
сельского хозяйства исполкомов краевых и областных Советов народных
депутатов;
3)группы главных (старших)
инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства районных
исполкомов.
В
той системе начальник союзного Главного управления землепользования и
землеустройства по должности являлся одновременно также и главным госинспектором
по использованию и охране земель страны, а все его заместители (как начальника)
были и заместителями его как главного госинспектора, а иные вышеназванные
руководители и должностные лица соответствующими главными госинспекторами, их
заместителями или районными госинспекторами.
Все
проводимые ими проверки велись в соответствии с годовыми планами. Наряду с
проверками соблюдения земельного законодательства по отдельным вопросам (по
фактам нарушений) в планах предусматривались одна-две комплексные проверки
сельхозпредприятий. И не менее одной комплексной проверки других предприятий,
организаций учреждений по всем основным вопросам соблюдения земельного
законодательства проверялись в первую очередь правильность использования земель,
проведение мероприятий по охране почв, предупреждению процессов засоления и
заболачивания почв, зарастания сельхозугодий кустарником и мелколесьем,
осуществления проектов землеустройства и других проектов по использованию земель
и охране почв, ведения учета земель, приусадебного землепользования и другим
вопросам.
В
период реформы 1990-х гг. задачи такого контроля были уточнены как обеспечение
соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными,
кооперативными предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами
требований земельного законодательства в целях эффективного использования и
охраны земель. [6]
Структура
надзорных органов и сфера контролируемых ими вопросов за минувшие три
десятилетия изменились несущественно, однако возникло ведомственное
разграничение. Так, уже в 1992 г. специально уполномоченными госорганами,
осуществляющими такой контроль, стали Роскомзем, Министерство экологии и
природных ресурсов, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического
надзора И Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального
хозяйства (согласно Положению 1993 г. - Госкомитет по вопросам архитектуры и
строительства и его органы на местах). А вот ЗК РФ ввел новое понятие
государственный земельный контроль (за соблюдением земельного законодательства,
требований охраны использования земель организациями независимо от их
организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями,
должностными лицами и гражданами), который дополнялся иными формами земельного
контроля муниципальным, общественным производственным.
Как
отмечено выше, земля - это важнейший компонент окружающей среды, тесно и
взаимообразно разно связанный другими природными средами первую очередь недрами
и гидросферой). Так же, как и другие природные ресурсы, она используется и
охраняется как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории. Поэтому государственный земельный контроль (с 2011 г. госземнадзор)
входит в систему государственного экологического контроля
(надзора).
Полномочия
по осуществлению госземнадзора уже почти 15 лет рассредоточены между тремя
ФОИВами: Росреестром, Росприроднадзором и Россельхознадзором, а также их
территориальными органами.
При
этом сфера Росреестра охватывает в основном организационно-правовые аспекты
землепользования недопущение самовольного занятия участков, их использование без
должных на то оснований, соблюдение целевого назначения земель, сохранности
межевых знаков границ участков и т.п.
Деятельность
же Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования
- выполнение обязанностей по рекультивации земель, требований и обязательных
мероприятий по улучшению земель, их охране от эрозии и других негативных
процессов, контроль за использованием участков в водоохранных зонах прибрежных
полосах водных объектов и т.п. Тогда как сфера Россельхознадзора это соблюдение
требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения
плодородного слоя почвы на землях сельхозназначения (и на участках
сельхозиспользования в составе поселений) и контроль выполнения обязательных
мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия этих земель. Также его
задача не допускать порчу земель в результате нарушения правил обращения с
пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей
среды веществами и отходами производства и потребления.
Причем
сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне
применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Сейчас осуществление
госземнадзора включает в себя четыре группы мероприятий:
-
инспекционное посещение участка (его осмотр, опрос его правообладателя,
истребование документов, которые, в соответствии с обязательными требованиями,
должны находиться в месте осуществления деятельности контролируемого лица (его
филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта
контроля, получения письменных объяснений, инструментального обследования);
-
его рейдовый осмотр (посредством осмотра, опроса, получения письменных
объяснений, истребования документов, которые, в соответствии с обязательными
требованиями, должны находиться в месте осуществления деятельности
контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных
подразделений), инструментального обследования,
экспертизы);
-
наблюдение за соблюдением обязательных требований при землепользовании
(посредством анализа имеющихся дан данных об участках и в том числе данных,
которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия,
представляются контролируемыми лицами в рамках исполнения обязательных
требований, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных
информационных системах, данных из сети «Интернет», иных общественных
данных);
-
проверки, которые могут быть документарными (посредством получения письменных
объяснений, истребования документов, т.е. без 3 выезда на участок) и выездными
(с осмотром участка и его инструментального обследования, опросов его
правообладателя, получения от него письменных объяснений и истребования
необходимых для ее проведения документов). Последние проводят либо заранее (на
календарный год) согласно разработанному плану (участок, используемый конкретным
правообладателем, можно так проверять не чаще чем раз в три года; планы
проведения таких проверок нужно согласовывать с органами прокуратуры), либо
внеплановыми, проведении которых возможно только в ограниченных случаях,
когда:
-
истек срок исполнения предписания, выданного правообладателю участка,
допустившего нарушение, об устранении такого нарушения, выявленного в ходе
предыдущей проверки,
-получена
информация о фактах нарушения земельных прав граждан или юридических лиц,
причинен вред жизни и здоровью людей, РОВЬЮ окружающей среде, безопасности
государства и т.п. (либо возникла соответствующая угроза),
-
в орган госземнадзора поступило поручение главы государства или федерального
Правительства либо требование прокурора провести проверку в отношении
конкретного участка;
-
в ходе административного обследования, проведенного в рамках госземнадзора, были
выявлены признаки нарушений законодательства.
Что
касается основных тенденции в развитии системы госземнадзора, то ключевой
новацией осуществления контрольно-н осуществления контрольно-надзорных
полномочий последних лет в самых различных сферах стало внедрение
риск-ориентированного подхода, когда подход к проверяемым лицам и объектам
различен в зависимости от категории риска (вероятности несоблюдения
установленных требований) или опасности (тяжестью возможных негативных
последствий). В земельной сфере этот подход также применяется, и с 2017 г.
плановые проверки участков проводятся не чаще чем раз в 3 года при среднем риске
и не чаще чем раз в пять лет при умеренном, для участков же низкого риска
плановые проверки не проводятся. При этом если же правообладателем участка
допущено нарушение, которое повлекло за собой привлечение его к административной
ответственности, или же он не выполнил предписание надзорного органа, то
категория риска для такого участка увеличивается до следующей (соответственно,
до среднего или умеренного риска).
В
отношении административных обследований участков следует учитывать, что это
принципиально новая (с 2015 г.) форма надзора, отчасти заменившая проверки, - с
2021 г. эти мероприятия стали называть «наблюдение за соблюдением обязательных
требований». Основным отличием таких обследований является отсутствие при их
проведении каких-либо контактов между госземинспекторами и правообладателями
участков первые основываются в своей работе на информации, уже имеющейся в
каких-либо доступных легальных источниках, в том числе в результате
межведомственного информационного взаимодействия. Ключевую роль здесь играют
данные мониторинга земель, также могут быть полезны сведения полезны сведения
ЕГРН. публичных кадастров публичных кадастровых карт, различных архивных фондов,
данные дистанционного зондирования земель, землеустроительной документации иной
информации, которая может быть запрошена у органов госвласти и местных властей,
у операторов различных информационных систем и архивных фондов и т.п. Правила
проведения таких обследований предусматривают систему приоритетов. Так, в первую
очередь им подлежат участки:
1)
с высокой кадастровой стоимостью (выше средней по
муниципалитету);
2)
вовлеченные в активный гражданский оборот (по данным статистики сделок
купли-продажи);
3)
которые после их изъятия (по причине ненадлежащего использования) могут быть
затем предоставлены новым правообладателям (исходя из статистики обращений в ОМС
о предоставлении участков в соответствующей местности).
[10]
Что
касается конкретных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, то ими
являются госслужащие - должностные лица Росреестра, Россельхознадзора и
Росприроднадзора, а также их территориальных органов, которые являются
госземинспекторами в силу занимаемой ими должности. Это:
-
руководитель Росреестра, который имеет статус главного госземинспектора
страны;
-
все его заместители, а также начальник управления государственного
геодезического и земельного надзора в центральном аппарате службы - все они его
заместители как главного госземинспектора страны;
-
работники названного управления, обладающие статусом федерльных
госземинспекторов;
-
руководители терорганов Росреестра в регионах — они главные госземинспектора по
соответствующему субъекту Российской Федерации, а также их заместители и
руководители соответствующих структурных подразделений, которые являются
заместителями главного госземинспектора региона, а работники таких подразделений
- госземинспекторами региона (аналогично для межрайонного и муниципального
уровней).
Все
указанные должностные лица могут:
1)не
только самостоятельно проводить проверки, но еще и запрашивать (и безвозмездно
получать на основании своих запросов) от органов госвласти, ОМС и частных лиц
необходимые для этих проверок документы и информацию;
2)посещать
и осматривать любые участки (причем беспрепятственно), но для этого они должны
предъявить правообладателю копию приказа о проверке и свое служебное
удостоверение;
3)привлекать
к проводимым ими проверкам различных экспертов:
4)выдавать
правообладателям участков официальные, обязательные для исполнения предписания
об устранении выявленных при проверках нарушений, а затем еще и контролировать
своевременность и полноту их исполнения;
5)составлять
по итогам проверок протоколы и направлять их соответствующим должностным лицам
для того, чтобы те в дальнейшем привлекли виновных в нарушениях
ответственности;
6)обращаться
в органы полиции за содействием в установлении личностей правонарушителей (так
как на (так как на оперативно-розыскные действия госземинспектора не
уполномочены), а также для предотвращения (пресечения) препятствий их в
надзорной деятельности;
7)самостоятельно
рассматривать ряд административных дел о земельных : правонарушениях и
накладывать наказания этим правом наделены только главные госземинспектора
различных уровней и их заместители;
8)направлять
в органы власти предложения о приведении принятых ими актов в соответствие с
нормами законодательства, а также осуществлять иные полномочия, которыми они
наделены федеральными законами.
9)В
случае выявления при осуществлении госземнадзора нарушений требований земельного
законодательства допускается даже принудительное изъятие участка. Наиболее
подробно этот вопрос законодательно урегулирован в отношении участков
сельхоззначения, которые могут быть изъяты у их собственников, если такой
участок не используется в течение трех лет или же он используется с грубым
нарушением правил рационального использования земли либо не в соответствии с его
целевым назначением, а также, если его использование приводит к существенному
снижению плодородия либо значительному ухудшению экологической
обстановки.
При
выявлении фактов ненадлежащего использования таких участков одновременно с
наложением административного взыскания органом госземнадзора, правонарушителю
выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим
уведомлением об этом органа, предоставившего участок. После назначения
административного наказания, если правонарушение не устранено в срок,
установленный вынесенным предупреждением, региональный орган исполнительной
власти обращается в суд с требованием об изъятии участка у его правообладателя и
об его продаже на публичных торгах. В течение шести месяцев со дня вступления
решения суда в законную силу региональный орган исполнительной власти
обеспечивает при необходимости проведение кадастровых работ в отношении такого
участка и проводит публичные торги по его продаже. При этом средства, вырученные
от продажи участка на торгах (либо его приобретения в публичную собственность,
что происходит, если торги не состоялись, тогда участок приобретается
муниципалитетом или регионом по начальной цене торгов), выплачиваются бывшему
собственнику участка за вычетом расходов на подготовку проведение
торгов.
Характеризуя
текущее состояние в сфере госземнадзора отметим, что в 2022 г. он осуществлялся
силами более чем 2020 федеральных госземинспекторов, работающих в системе
Росреестра. При этом, учитывая введенные с 10 марта 2022 г. ограничения на
проведение контрольных (надзорных) мероприятий, плановые контрольные (надзорные)
мероприятия были приостановлены, а проведение внеплановых с взаимодействием с
контролируемыми лицами было ограничено. Но каких-либо ограничений деятельности
госземинспекторов по профилактике рисков нарушения обязательных требований, а
также проверочных мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами не
вводилось (за год было проведено таких 9783 мероприятия). Наиболее
распространенным из выявленных при этом нарушений стало самовольное занятие
участков (в том числе частичное) и неиспользование предоставленных
(приобретенных) участков.
Близкие
к госземнадзору задачи по выявлению земельных правонарушений возложены также на
муниципальных земинспекторов - муниципальный земельный контроль. Такой контроль
- это деятельность ОМС по контролю по контролю за соблюдением органами госвласти
и ОМС, юридическими лицами, предпринимателями-индивидуалами и гражданами
требований законодательства отношении участков и других объектов земельных
отношений, за нарушение которых предусмотрена юридическая ответственность. При
этом надо учитывать, что муниципальные земинспектора не могут сами привлекать
ответственности выявленных ими нарушителей, поэтому соответствующую информацию
они направляют органы госземнадзора. В 2022 году из органов муниципального
земельного надзора в терорганы Росреестра поступило более 3 тыс. материалов
проверок соблюдения земельного законодательства.
Кроме
того, общественными организациями и гражданами ведется еще и общественный
земельный контроль за соблюдением органами госвласти и ОМС порядка подготовки и
принятия решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических
лиц земельной сфере. Также этим видом контроля охвачены иные вопросы соблюдения
установленных требований по использованию и охране земель. Участие граждан в его
осуществлении регулируется федеральными законами и другими актами, носящими
универсальный характер для разных сфер деятельности.
Кроме
того, в советский период и значительную часть постсоветского времени
законодательство предусматривало также ведение производственного земельного
контроля, осуществляемого самими землепользователями ходе осуществления ими
хозяйственной деятельности на предоставленных им участках (либо создав для этого
специальную службу или возложив эти обязанности на отдельных должностных лиц).
Но с 2015 г. такой контроль законодательством больше не
предусмотрен.