СГУГиТ НТГиК

Субъектом социального управления является орган или его должностное лицо, обладающие необходимым функционалом (работник органа управления знаниями и способ знаниями и способностями для сознательного определения целей и осуществления управления и наделенное для этого соответствующими полномочиями. Объект социального управления двойственен. Это и люди, коллективы, группы, общности (и отношения между ними), и такие общественно значимые объекты, и оборота которых можно повлиять (например, земельные ресурсы, ОКС). Однако нельзя управлять силой земного тяготения, сменой времен года, ходом времени, хотя они весьма важны для социально-экономических процессов.

Методы (способы) социального управления направлены на то, чтобы либо заставить управляемую сторону подчиниться, либо создать условия, в которых она, скорее всего, примет такое решение, которое соответствует интересам управляющей стороны. К первой группе методов относятся приемы прямого регулирования административно-властные запреты, принуждение, дозволение действовать «только так, а не иначе», наказание или поощрение. Все они предусматривают одностороннее властное воздействие субъекта управления лиц, обязательность исполнения ими принятых решений и их ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение этих решений.

Вторая же группа методов (косвенное регулирование, которое как бы подталкивает к совершению определенных действий) воздействует на мотивацию управляемой стороны, создает условия, когда та сама, скорее всего, выберет «нужный» вариант поведения. К ним относятся экономическое и моральное стимулирование, социально- психологическое воздействие, воспитание, рекомендации и т.п. В основе косвенного регулирования лежит диспозитивный подход (от лат. dispositio - расположение). Это такой способ управления, при котором управляемой стороне предоставляется свобода (собственное усмотрение) в реализации своих целей. Управляющие воздействия при этом носят стимулирующий характер или рекомендательный (исходящие от государства рекомендации облегчают выбор решения), или санкционирующий (решение управляемая сторона принимает самостоятельно, но силу оно приобретает только после санкции государства), или делегирующий (государство доверяет принятие разного рода решений негосударственным органам, например, муниципальным, а иногда и частным лицам). Основная форма косвенного управления - это экономическое стимулирование.

Современными методами такого стимулирования являются:

1) налогообложение (его дифференциация, льготы);

2)регулирование учетной ставки (определяемой центральным банком);

3)  выпуск и обращение различных сертификатов (в том числе жилищных);

4)предоставление субсидий;

5)государственные целевые программы (в части их гарантированного бюджетного финансирования);

6) протекция во внешнеэкономической деятельности.

При этом формы и методы публичного управления (государственного и муниципального) и корпоративного менеджмента несколько нормативные (правотворчество и правоприменение) методы и разного рода директивы, оно связано главным образом с публичным правом. В отличие от частных фирм (с их коммерческой тайной) органы государства всегда публичны. Тогда как корпоративный менеджмент базируется в основном на нормах частного права (гражданского, трудового т.д.).

Также важно учитывать, что менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Поэтому он всегда может быть оценен по конкретному результату - продукту, производимому фирмой; при этом все оказываемые негосударственной организацией услуги осязаемы конкретно оценивается. Государственное же управление (как и муниципальное) не может быть ограничено только коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг. Его результат зачастую неосязаем это стабильность и развитие общества в правильном направлении, что почти невозможно выразить в количественных (ценовых) показателях. Однако выработка таких показателей (в том числе для оценки качества публичного управления) является весьма актуальной задачей.

Как публичное, так и корпоративное управление осуществляются путем совокупности взаимодополняющих, но при этом относительно самостоятельных действий (элементов), объединенных выполнением некоторой общей функции, позволяющей достигнуть цели управления. Поэтому само такое управление представляет собой классическую систему, т.е. взаимосвязанную совокупность элементов (частей, подсистем), образующих определенное единство, которая находится взаимодействии с окружающей внешней средой. Такая совокупность (органов управления, его объектов, приемов и методов, взаимосвязей), с одной стороны, обладает свойством целостности, но с другой не сводится механическому объединению ее компонентов их функций.

Управление недвижимыми объектами как типичная сложная система (это обусловлено тем, что сложен и сам объект управления, процесс его использования) обладает следующими свойствами: целенаправленностью, иерархичностью, взаимосвязанностью, структурностью, непрерывным характером (постоянством), наличием обратной связи (реагирование объекта управления на регулирующие воздействия), гибкостью (способность менять алгоритм управления, например, централизованная модель может быть заменена на децентрализованную, адаптацией (способность изменять как параметры функционирования системы в целом и отдельных ее под- систем, так и ее цели, например цель управления в данной сфере была скорректирована в условиях проведения земельной реформы).

Современная система управления недвижимыми объектами включает в себя следующие ключевые подсистемы:

- анализ текущего состояния управляемой системы и закономерностей ее развития;

- разработанная на его основе программа осуществления управленческих действий. Вместе с предыдущей эту подсистему, иногда объединяют в одну, называемую формированием механизмов управления; организация, т.е. создание и упорядочение объекта управления, а также - формирование субъекта управления (вместе с двумя предыдущими подсистемами она входит в статическую составляющую процесса управления);

- непосредственно регулирование, т.е. выработка разного рода стимулов (динамическая составляющая управления);

- контроль за соблюдением регулирующих установок;

- информационное обеспечение, на котором базируются все вышеперечисленные подсистемы.

Все эти составные части развиваются под влиянием того, как меняется характер и содержание общественных отношений в соответствующей сфере (в данном случае в сфере недвижимости).

Проведение такого анализа дает возможность выявить закономерности и тенденции в соответствующей сфере, а на их основе - предвидеть будущее.

Наиболее совершенной формой такого предвидения является планирование, которое возможно лишь тогда, когда субъект управления, обладает реальной властью (самостоятельностью). Планирование, моделирующее последующий управленческий процесс, является необходимым этапом любого управления, когда его субъект обладает самостоятельностью. Причем уход от плановой экономики только увеличил количество субъектов планирования (за счет возрастания степени экономической свободы). Поэтому не совсем верно противопоставлять плановую и рыночную модели («плановая экономика» советского периода была скорее «экономикой централизованным планированием»). В то же время в современной управленческой практике понятие «план» употребляется не часто, более распространены «программа», «программный подход», «дорожная карта». Такая, программно-целевая организация управления позволяет:

1)организовать оптимальное сочетание различных мер экономического, законодательного, политического, административного и технологического характера (комплексный подход);

2)сориентировать различных исполнителей программы на ее конкретный результат (целенаправленность программ);

3)предусмотреть наличие этапов, подцелей, последовательное решение которых позволяет достичь генеральной цели (поэтапность);

4)обеспечить решаемые задачи финансовыми, информационными, материальными и трудовыми ресурсами (ресурсное обеспечение программ);

5)определить наиболее важные и уязвимые участки работы и обеспечить концентрацию на них имеющихся ресурсов (приоритетность определенных направлений программы);

6)учесть в процессе разработки интересы всех участников программы (ее согласованность).

После того как определены цель управления и пути ее достижения, наступает этап создания объекта (например, предприятия) и субъект управления - системы специализированных органов, которые будут осуществлять управление (или упорядочиваются, реорганизуются уже существующие). При этом важно четко определить права и обязанности должностных лиц и исполнителей, характер взаимоотношений между ними (в том числе иерархию структур, принимающих участие в управлении). Особенностью постсоветского периода в отношении данной функции стали: разграничение компетенций и полномочий разных ветвей власти (а также функциональное разделение между ФОИВ); разграничение полномочий между федеральными и региональным органами, также самостоятельность муниципального уровня (с делегированием органам местного самоуправления ряда государственных функций).

Ключевая управленческая функция - регулирование, которое иногда вообще отождествляют с управлением в целом, представляет - собой оперативно-техническую функцию управления, обеспечивающую реагирование (согласно некому плану, соответствующему стратегической цели, на достижение которой направлено управление в целом) на текущие вопросы, возникающие в повседневной управленческой деятельности. Оно опирается на четкое разделение прав и ответственности во всех звеньях управления. В основе регулирующих воздействий можно выделить несколько подходов и моделей:

- на основании характера ответной реакции управляемой системы на регулирующие воздействия (по анализу. их результативности). Приводя пример из области земельных отношений, можно отметить, что меры ответственности за неиспользование земли, применявшиеся в 1990-е гг. и нулевые годы (например, в 1998 г. были повышены в 2 раза ставки земельного налога в случае неиспользования земель), оказались недостаточными. И для борьбы с этим негативным явлением потребовались более жесткие меры - принудительное изъятие;

- с учетом максимизации приближения к поставленной цели для этой модели важны ясная и понятная всем звеньям цель управления и его задачи, реалистичность планов способов их выполнения, задач (а возможно, и цели), способов их достижения по мере развития ситуации (вариативность);

- по выявленным отклонениям в состоянии системы от заданного. При этой модели важно уже на стадии планирования сформулировать оптимальные параметры для управляемой системы, такая организация регулирования часто носит профилактический характер и позволяет устранить опасность еще на стадии ее возникновения. Впрочем, этот метод регулирования требует строгой системы учета и отчетности, кроме того, при отсутствии значительных отклонений от нормы (тогда как может идти постепенное накопление мелких отклонений, особенно по отношению к неосновным параметрам) возможно обманчивое чувство бесперебойного функционирования системы при уже неизбежном ее сбое в самой ближайшей перспективе;

 - «по ситуации» - исходя из изменений внутренних и внешних факторов. Причем реагирование на сумму накопленных количественных изменений в состоянии управляемой системы (экономических или иных предпосылок) может привести к ее переходу в новое качественное состояние, к пересмотру самой параметров управляющей системы. В качестве такого примера можно привести административную реформу начала нулевых годов, когда по результатам развития совершенно новых экономических отношений была уточнена вся система ФОИВ;

- «опережающее», основанное на наборе стандартных рабочих процедур, которые максимально предусмотреть различные ситуации. Естественно, что такой подход требует наиболее тщательного анализа ситуации, предшествующего стадии регулирования. В качестве примера такого регулирования в сфере недвижимости можно привести необходимость завершения ее кадастровой оценки, прежде чем вводить базирующийся на результатах новый единый налог. Также часто применяется регулирование по отдельны приоритетным задачам - выделение наиболее важных на определенном этапе задач, на осуществление которых направляются основные усилия системы управления. Остальные же задачи в этот период решаются (и финансируются) по остаточному принципу или вообще откладываются.

Несколько иначе, чем в советский период, сейчас организована и следующая подсистема управления контроль (надзор), без которого невозможно существование как отдельного предприятия, так и государства в целом. Любой управленческий орган (государственный, муниципальный, корпоративный) в той или иной степени осуществляет контроль над выполнением своих указаний и норм.

Такой контроль осуществляется как постоянно, так и периодически (например, осуществляемая раз в несколько лет проверка деятельности филиала организации).

Как функция управления такой контроль заключается в систематической проверке всех сторон деятельности объекта управления (его соответствие установленным требованиями или принятым решениям). Эту функцию можно воспринимать и как проверку реализации выполнения плана или определенных его этапов (промежуточных целей, последовательное решение которых и приведет к достижению генеральной цели).

Контроль позволяет осуществить и проверку правильности (реалистичности) изначального плана, а в случае необходимости - его - его корректировку на основании фактических результатов. Необходимость контроля обусловлена также тем, что в процессе управленческой деятельности всегда возникают новые задачи, а предсказать последствия новых управленческих решений не всегда возможно. Среди современных особенностей контроля следует выделить необходимость обеспечения защиты прав проверяемых лиц, недопустимость вмешательства контролирующих органов в вопросы, выходящие за сферу их компетенции (в условиях сплошного огосударствления это было не так уж и важно один государственный орган выполнил пусть и несвойственные ему функции, но закрепленные за таким же государственным органом).

Действием близким к контролю является надзор (непрерывные наблюдения и проверки, связанные с обеспечением неукоснительного исполнения законов). Характерный признак надзора заключается в том, юридической деятельностью, а надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями.

Причем если цель контролирующих органов состоит не только в осуществлении контроля, но проверке целесообразности того или иного процесса, то при выполнении надзорных функций оценка целесообразности не осуществляется. Их цель - это исключительно не осуществляется норм законодательства.

При этом деятельность по контролю и надзору имеют множество существенных сходств. Так, контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона, а основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека гражданина. Осуществляются и контроль, и надзор на основе принципа гласности. Совпадают и их методы - проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ и анализ документов, использование экспертных оценок. Впрочем, все эти сходства не исключают различий между контролем надзором, ключевые из которых заключаются в том, что контроль относится к одной из управленческих функций, а надзор нет, осуществляется лишь с целью исполнения законов.  В современной России контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, надзор же только государственными.

Наконец, необходимым условием бесперебойного функционирования всех вышеназванных подсистем и управления в целом является информационное обеспечение. По своей сути все схемы управления в конечном итоге сводятся к выработке некоторой управляющей информации; ее пер ее передаче объекту управления; получению и анализу от этого объекта новой информации об его фактическом состоянии; последующему ее анализу, корректировке или выработке новой управляющей информации.

При этом важно учитывать, что в современных условиях госуправление недвижимыми объектами выражается в двух принципиально различных качествах:

Государственная политика по управлению земельным ресурсами и иными объектами недвижимости, т.е. управление государства как органа власти (суверена), обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель и недвижимых объектов вне зависимости от форм собственности на них. Такое управление, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, в части соблюдения ими природоохранных требований, при взимании земельного налога, при государственном земельном контроле и учете, при пресечении земельных правонарушений);

- хозяйственное управление, т.е. управление государства как собственника земли и иной недвижимости (федеральной и региональной - при управлении органами субъектов Российской Федерации). При таком управлении земля и другие объекты выступают в качестве объекта правления процесс управления процессе хозяйственной деятельности госорганов (в отношении этого объекта при принимаются решения по приватизации участков, передаче их в передаче их в аренду, в пользование государственным унитарным предприятиям и др.). Решения органов государства по хозяйственным вопросам в части земли как имущества принимаются ими в качестве хозяйствующих субъектов.

В нашей стране различие этих качеств стало принципиальным после ликвидации монополии госсобственности на землю. Вместе с тем эти качества публичной власти (орган власти и хозяйствующий субъект) все еще так тесно переплетены, что порой бывает трудно различить, в какой именно роли выступают соответствующие органы, принимая решения, касающиеся земли. Например, местная администрация выставляет на аукцион участок для строительства продуктового рынка - в данном случае присутствуют и хозяйственный аспект (пополнение местного бюджета) и решение задачи по улучшению продовольственного обеспечения населения.

Также следует учитывать, что решаемые при управлении задачи, как правило, дифференцируются в зависимости от субъекта управления.

Так, органы государственной власти и управления решают задачи планирования землепользования и территориального развития, установления целевого назначения и разрешенного использования участков, выдают разрешения на строительство различных объектов, осуществляют надзор время строительства. Для решения указанных задач применяются технические, административно-правовые, экономические и информационные методы.

Государственное регулирование рынка недвижимости, конечно же, во многом зависит от политических и экономических условий в стране, но, как свидетельствует мировой опыт, оно должно базироваться на следующих принципах:

1)разделение полномочий между регулирующими органами - нормотворчество, нормоприменение и контроль нельзя совмещать в одной структуре;

2)дифференцированный подход к различным секторам такого рынка (к различным видам недвижимых объектов жилым и нежилым помещениям, земельным, лесным участкам и другим объектам);

3)открытость информации обо всех участниках и объектах рынка недвижимых объектов (публичность данных государственной регистрации прав на недвижимость);

4)гласность принятия правил, регулирующих рынок недвижимых объектов, публичное обсуждение проектов законов и других нормативных актов. Например, законопроекта, предполагающего отмену категорий земель;

5)способствование развитию конкуренции как механизм повышения качества услуг на рынке и снижения их стоимости;

6)простота и понятность правил и процедур, установленных законодательными актами о недвижимых объектах, надежность защиты собственников - добросовестных приобретателей от любого произвола;

7)применение дополнительных мер защиты для отдельных секторов рынка, например, на рынке жилых помещений для социально незащищенных групп граждан - несовершеннолетние, одинокие пенсионеры, инвалиды, на рынке участков сельхозназначения - преимущественное право их покупки государством и др.;

8)установление целевого назначения и ВРИ ЗУ вовлекаемых в рыночный оборот объектов, в первую очередь в отношении участков;

9)соблюдение е преемственности российской системы управления, имеющей свою историю традиции учетом мирового опыта регулирования рынка недвижимых объектов.

Также надо учитывать динамичность общественных отношений, связанных с недвижимыми объектами. Так, земельно-имущественной сфере в период за последние семь-восемь лет изменились: правила предоставления участков гражданам и юридическим лицам (в том числе особый порядок для дальневосточных и северных регионов); процедуры изъятия участков под публичные нужды; подходы к осуществлению контрольно-надзорных функций; правила государственного мониторинга земель. Кроме того, более десяти лет весьма непросто и пока безрезультатно обсуждается вопрос об отказе от базового института управления земельным фондом и определения его правового режима - категорий земель, и замене его на территориальное зонирование.